Opgavegericht werken in gemeenten vanuit een agile mindset !!

Scrum en agile is toch iets voor IT-bedrijven en IT-afdelingen? Jazeker en het is ook iets voor gemeenten onder de noemer van opgavegericht of opgavegestuurd werken. De agile werkwijze en mindset bieden de gemeente een perspectief om wendbaar en daadkrachtig te anticiperen op vragen van burgers en maatschappelijke organisaties. Dat vraagt anders organiseren en een gepaste structuur vanuit de bedoeling, waarbij medewerkers centraal staan. Dit is een opgave, je kunt met recht spreken van een transformatie. Qua waarden en gewenste cultuur hebben gemeenten die opgavegericht willen werken overeenkomsten met agile voorlopers in het bedrijfsleven. Het gaat dan over vertrouwen, samenwerken, empowerment van medewerkers, autonome teams en dienend leiderschap. Al is een gemeente natuurlijk wel wat anders dan een bedrijf.

In de gemeente Ede zijn we gestart met opgavegericht werken waarin we ook gebruik maken van de agile mindset. We zijn begonnen met vier teams in het sociale domein en één team in het fysieke domein. Al werkende en lerende ontwikkelen we met elkaar een aanpak die de gemeente Ede past. 

De samenleving is enorm in verandering en wordt steeds complexer. Dat geldt ook voor gemeenten en gemeentelijke organisaties. Gemeenten willen maatschappelijke effecten realiseren en daarvoor is focus nodig. Zij willen af van lange doorlooptijden met weinig resultaat. Zij beseffen zich dat het denken en werken in sectoren vaak verkokering tot gevolg heeft, met alle consequenties van dien. Steeds meer dringt het besef door dat gemeenten enkel in het samenspel met partners en burgers gewenste maatschappelijke resultaten kunnen halen. Dat zij vanuit hun positie in het netwerk toegevoegde waarde leveren aan maatschappelijke opgaves. Burgers weten steeds beter hun stem te laten horen. Zij verwachten dat de gemeente en haar partners snel anticiperen op hun vragen en behoeften en dat de gemeente flexibel (wendbaar) omgaat met haar doelen en prioriteiten. Kortom: inwoners vragen om een organisatie die van buiten naar binnen gericht is en dat vraagt vervolgens weer dat medewerkers van de gemeente en haar partners daadkrachtig en flexibel kunnen opereren.

In het sociale domein vindt het grootste veranderproces sinds decennia plaats: de decentralisaties op het gebied van jeugd, welzijn(WMO) en participatie. Naast deze transities speelt de digitalisering en het werken met data binnen gemeenten een steeds belangrijker rol. Lastig is dat de decentralisaties ook gepaard gaan met een bezuiniging. Gemeenten zullen voor het sociale domein dus slimmer moeten (samen)werken, anders krijgen zij hun dienstverlening niet op orde. Dat was natuurlijk ook het appel dat het rijk op gemeenten deed. Slim werken met maatschappelijk effect en versneld leren is nu precies wat de agile mindset betekent.

Het antwoord van gemeenten op al deze ontwikkelingen wordt samengevat met het woord opgavegericht of opgavegestuurd werken. Gemeenten gaan hierbij met een agile mindset werken.

Agile is een beweging die in 2001 startte als een set van waarden en principes die zijn vastgelegd in het Agile manifest, zoals: individuen en interacties zijn belangrijker dan processen en instrumenten. Het leveren van continu waarde aan klanten is in de agile mindset het belangrijkste doel van werk. Het omhelst iteratieve, incrementele benaderingen (sprints) in kleine teams en richt zich op organisatie brede wendbaarheid (agility) door als een netwerk te opereren. Scrum is de belangrijkste agile methodologie. Scrum maakt gebruik van een cross-functionele team aanpak met specifieke rollen voor de opgave eigenaar (productowner) en de organisatiecoach (scrummaster). Het team waardeert de individuele bijdrage en bouwt voort op verantwoording, intense interpersoonlijke relaties, samenwerking en teamwerk. Managers zijn geen bazen meer, maar coaches die hindernissen verwijderen en de weg vrijmaken voor teams om gefocust waarde te geven aan hun klanten en creatief te zijn (Steve Denning).

De agile mindset met de scrum methodologie zou wel eens een prachtige kapstok kunnen zijn om aan de slag te gaan met de gekantelde organisatie en met de bedoeling. Handig is dat er in het bedrijfsleven op een aantal plaatsen veel ervaring met agile implementatie is opgedaan en het wiel niet geheel uitgevonden hoeft te worden. Het is een ontdekkingsreis hoe agile in te zetten bij gemeenten. Opgavegericht werken met een agile mindset betekent :

• Daadkracht en realisatiekracht 
• Samen met partners en inwoners: van buiten naar binnen 
• Focus en prioriteren (stoppen met activiteiten die geen maatschappelijk effect hebben) 
• Werken in multidisciplinaire teams (integraal werken met IT en data) 
• Dat beleid en uitvoering samen optrekken 
• Een interne werkwijze ten dienste van externe samenwerking 
• Een structuur met rollen (opgave eigenaar, organisatiecoach), bijeenkomsten en spelregels afgestemd op opgavegericht werken 
• Dat de directie stuurt op mijlpalen, voortgang en tussentijdse resultaten 
• Dat de gemeenteraad en college haar kader stellende rol met de opgaveteams afstemt 
• Dat de gemeenteraad en college daadkrachtig anticiperen op (klant)wensen buiten de financiële kaders

Nieuw perspectief van Scrum/agile of cyclisch projectmanagement 
De meeste gemeenten werken in toenemende mate projectmatig en omarmen programmamanagement. De scrum/agile of cyclische projectmanagement aanpak presenteert een alternatief voor deze zogenaamde waterval projectsystematiek.

Projectmatig werken en programmamanagement (waterval)	Opgave gericht werken met agile mindset
Oplevering einde project	Sprint oplevering, getest door gebruiker
Plan van aanpak	Adaptieve planning
Plan van aanpak is leidend	Stap terug is mogelijk
Hiërarchische projectleider	Geen hiërarchische projectleider, wel een organisatie coach en opgave eigenaar
Projectleider neemt besluiten	(Klein) Team neemt besluiten
Projectleider verantwoordelijk	Opgaveteam verantwoordelijk
Helder budget	Geen dichtgetimmerd budget
Tijdschema	Inschatten tijd is moeilijk
Bekend bij opdrachtgevers - verticaal	Nieuw voor opdrachtgevers - horizontaal
Klant bij start en eind	Actieve betrokkenheid gebruikers/klant
Organisatie kan dit goed ondersteunen	Rest organisatie vaak nog niet op ingespeeld
Spanning in afstemming tussen lijn en programma’s/projecten	Lijn en programma’s/projecten smelten samen in opgave teams

Bij grote omvangrijke projecten met een vooraf redelijk duidelijke ‘scope’, is de ‘traditionele’ waterval projectsystematiek een voor de hand liggende aanpak. Wanneer het lastig is om een projectplanning te maken, de producteisen niet duidelijk gespecificeerd kunnen worden en de projectleider verwacht dat er nog veel scopewijzigingen zich zullen aandienen, in interactie met de klant, dan is de cyclische projectaanpak of scrum methodiek een voor de hand liggend alternatief. De scrum methodiek met sprints is geschikt voor situaties waarbij het wenselijk is een snel werkbaar (tussen)resultaat aan de klant te presenteren. Het opgaveteam betrekt de klant constant bij de voortgang van activiteiten en zij speelt direct in op wensen van klanten die onder andere tijdens de review bijeenkomsten naar voren komen. De scrum methodiek wordt ingezet voor complexe vraagstukken en voor creatieve processen en dat typeert vaak de context binnen gemeenten, zoals bijvoorbeeld de drie decentralisaties in het sociale domein. Werkzaamheden met bekende handelingen en procedures passen daar niet in; denk aan de afdeling vergunningen, het verlenen van een beschikking voor hulp bij huishouden of burgerzaken.

Figuur 1.  Waarom verspreidt agile zich zo snel? (Henrik Kniberg, 2017)

Specifieke uitdagingen binnen gemeentes 
De context van een gemeente is natuurlijk wel wat anders dan de commerciële sector. Om te beginnen opereert een gemeente binnen de kaders van de Gemeentewet en de Wet dualisering van het gemeentebestuur. Om als gemeente de opgedragen taken te kunnen uitvoeren en eigen beleid te kunnen maken is er een gemeentebestuur dat besluiten neemt. In lijn met de Gemeentewet vervullen de raadsleden en leden van het college van B&W hun eigen rol op democratische wijze. Met de Wet dualisering gemeentebestuur ontvlecht de overheid de gemeenteraad en het college van B&W. De gemeenteraad heeft vooral kader stellende en controlerende taken en het college van B&W heeft bestuurlijke en uitvoerende taken. Binnen de door de gemeenteraad gestelde kaders bestuurt het college van B&W de gemeente en de gemeenteraad controleert de wijze waarop het college zijn taken uitvoert. De gemeente voert ook allerlei wettelijke taken uit zoals handhaving en zij zorgt ervoor dat rechtmatigheid voor inwoners wordt bewaakt, bijvoorbeeld met betrekking tot toegang, vergunningverlening, etc.

Wat een gemeente fundamenteel doet verschillen van commerciële bedrijven is dat zij lokaal een monopolie heeft; zij hoeft niet te overleven in de arena met concurrenten. Het monopolie van gemeenten is ook betrekkelijk; alle activiteiten van de gemeente liggen namelijk onder een vergrootglas. Er zijn ook steeds meer gemeenten die inwoners uitnodigen om in het vergrootglas te komen kijken; het zijn gemeenten die transparantie serieus nemen. Dan is er dus ook een aanpak nodig die transparantie in de hand werkt, waarbij burgers en partners constant bij activiteiten en opgaves betrokken worden.

Waarden en cultuur 
In opgavegerichte gemeenten komen de kernwaarden vaak overeen met die van agile koplopers in het bedrijfsleven: empowerment van burgers en medewerkers, vertrouwen hebben in medewerkers en partners en veel samenwerken op alle niveaus. Empowerment betekent dat de gemeente er alles aan doet, waardoor medewerkers met veel plezier en energie productief aan het werk zijn: zij wil een mens- en resultaatgerichte organisatie zijn.

Figuur 2: Waarden, cultuur en structuur (bron Spotify)

Medewerkers werken in multidisciplinaire teams, waarbij zelfsturing en autonomie van teams hoog in het vaandel staan. Teams opereren weer in een netwerk van teams (afdeling). Werken in autonome opgaveteams roept met het woord “autonomie” spanning op. Afstemming (‘alignment’) tussen het team en de strategie van de directie is namelijk van belang. Het collegeprogramma is het kader waarbinnen opgaveteams aan de slag kunnen.

Opgaveteams krijgen het vertrouwen van directie en bestuurders. En vertrouwen is niet iets gratuit, daarvoor zullen de directie en het college hun nek uit moeten steken en iedereen weet: vertrouwen komt te voet en gaat te paard. Het betekent dat bestuurders zich door de hectiek van de politiek niet laten verleiden van alles van medewerkers op korte termijn te vragen omdat zij weten dat opgaveteams met zaken bezig zijn die van groot belang zijn. Vertrouwen betekent ook een (psychologisch) veilig werkklimaat. Dat is trouwens niet makkelijk te borgen in snel politiserende organisaties. Vertrouwen en autonome teams vraagt dienstbaar leiderschap van directie, afdelingsmanagers en bestuurders.

Dit vraagt van de directie en bestuur een heldere visie met gedeelde waarden, die zij weten te communiceren naar medewerkers en partnerorganisaties. Dit vraagt ook een moedige en inspirerende directie die makkelijk schakelt tussen de bestuurders en de organisatie. Werken met een agile mindset betekent dat opgaveteams volop initiatieven ontplooien en experimenten in het veld starten. Dat betekent ook dat er fouten gemaakt worden, zichtbaar voor iedereen en dat maakt kwetsbaar. Om te beginnen staan de directie en bestuurders vierkant achter de opgaveteams. Dan past het niet dat oppositiepartijen in de gemeenteraad, in samenwerking met de lokale pers, schande over fouten van de daken schreeuwen. Opgavegericht werken betekent dat opgaveteams anders met fouten omgaan: fouten herstel je meteen, ook zichtbaar voor iedereen. Fouten zijn er om van te leren, ook weer door iedereen. Het is belangrijk dat de gehele gemeenteraad meegenomen wordt in de nieuwe aanpak; dat zij in gesprek is met de opgaveteams over de geprioriteerde klantverhalen en over de agile werkwijze. De gemeenteraad gaat over de contouren van het beleid. Wat betekent dit wanneer beleid en uitvoering samen optrekken in opgaveteams in interactie met inwoners en partners? In ieder geval niet dat voor een nieuwe situatie eerst een beleidsnota wordt opgesteld, die langs de bestuurder moet en misschien ook wel langs de raad. In een volgende sprint wordt namelijk meteen geanticipeerd op nieuwe situaties. En zowel de gemeenteraad als het college en de directie moeten leren omgaan met een opgave eigenaar die over de prioritering van klantverhalen gaat.

In een agile mindset is het werk één groot leerproces. Wendbaarheid vraagt om een lerende manier van werken. In de decentralisaties ging men werken in proeftuinen en met opgavegericht werken gaat de gehele gemeente daarmee door. Opgave teamleden gaan met elkaar aan de slag en al lerend, reflecterend geven zij vorm aan de nieuwe werkwijze. En vergelijkbaar met de transities in het bedrijfsleven; met opgavegericht werken gaat de gemeente niet over één nacht ijs. Zij is minstens een aantal jaar bezig alvorens de puzzelstukjes op hun plaats vallen en medewerkers van de gemeente en partners de nieuwe werkwijze eigen hebben gemaakt. En ondertussen blijft de gemeentewinkel wel open…

Labgov. Government of commons

Klanten en ecosysteem 
Opgavegericht werken vraagt een transformatie van de gemeentelijke organisatie in interactie met maatschappelijke partners en inwoners. Actoren in de gemeente opereren in toenemende mate als een lerend platform of ecosysteem waarbij samenwerking wordt gezocht tussen burgers en zogenaamde sociale innovators, civil society organisaties, bedrijven, universiteiten/hoge scholen en de gemeentelijke organisatie waardoor het potentieel tot bloei kan komen. De actoren investeren in het genereren van waarde met zichtbare maatschappelijke effecten en creëren een samenwerkend ecosysteem dat creativiteit, kennis en vertrouwen bevordert. En aangezien mensen enkel wendbaar kunnen zijn door aldoor van en met elkaar te leren, is het een lerend ecosysteem. Wat weerhoudt een opgaveteam dan nog om een cruciale maatschappelijke partner uit te nodigen in haar team? Nogal eens wordt gesteld dat de gemeente de regie voert. In een netwerk of in een ecosysteem is er echter geen sprake van een regisseur en gaat het over keten of klant-leverancier relaties. In de natuur is er geen regisseur, in het bedrijfsleven ook niet, is er dan wel een regisseur in gemeenten? De gemeente neemt in het netwerk vaak wel het voortouw om een gezamenlijke visie vorm te geven en samen te werken. Dat vraagt om een ander soort regie, waarbij de gemeente niet opereert als alles overziende, alwetende, opdracht gevende partij die de boel denkt te kunnen regelen.

De lineaire relatie van de gemeentelijke organisatie met inwoners en maatschappelijke organisaties is niet langer houdbaar. Binnen een opgave is er een dynamiek tussen het opgaveteam, het netwerk van inwoners en maatschappelijke organisaties en de directie van de gemeentelijke organisatie, het college en de gemeenteraad.

De klant (inwoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven, …) is speerpunt bij opgavegericht (agile) werken. De gemeentelijke organisatie dient het publieke belang; dat is nu eenmaal de ‘bedoeling’ en de agile ‘thought leader’ Steve Denning noemt het ‘customer delight’. In de scrum werkwijze begint alles bij klant(burger)verhalen en de opgave eigenaar van het opgaveteam is verantwoordelijk voor het verzamelen, vastleggen en prioriteren van klantverhalen (backlog). De opgave eigenaar en opgave teamleden zijn constant in gesprek met klanten en andere actoren betrokken bij de opgave. Klanten/inwoners hebben natuurlijk geen eenduidige wensen/behoeften en eisen. Vandaar dat de opgave eigenaar een afweging binnen de kaders van het collegeprogramma maakt. Aan het eind van de sprint (zeg na 2 weken) wordt het sprintresultaat aan en bij de klant (vertegenwoordiging van inwoners) gepresenteerd. Tijdens die bijeenkomsten wordt feedback verzameld en de verzamelde informatie dient weer als input voor de volgende opgavesprint.

Opgavegericht werken betekent werken van buiten naar binnen en dat betekent ook dat maatschappelijke partners en burgers en andere belanghebbenden in de gemeente meebeslissen over de opgavekeuze en ook meedenken over de focus in de opgaves. Het is wel aan de opgave eigenaar om prioriteiten wat betreft klantverhalen aan te geven; het is niet: ‘u vraagt, wij draaien’. Wanneer het opgaveteam opereert in het ecosysteem met partners en burgers, waar tevens besluiten worden genomen binnen de financiële kaders, wat zou dan de gepaste rol van een wethouder of gemeenteraad zijn? Zij zijn niet de klant van een opgaveteam, dat is nu net niet de bedoeling. De gemeenteraad heeft vooral kader stellende en controlerende taken en het college van B&W heeft bestuurlijke en uitvoerende taken. Binnen de door de gemeenteraad gestelde kaders bestuurt het college van B&W de gemeente. Wat betekent dit bij opgavegericht werken, met een van buiten naar binnen ingerichte werkwijze? Welke vragen moeten we onszelf stellen? Wat spreken mensen met elkaar af en wat kunnen zij doen waardoor het goede gesprek tussen de opgave eigenaar en het opgaveteam met de raad, de verantwoordelijk wethouder(s) en de directie van de grond komt? Dit vraagt om het gezamenlijk ontwikkelen van een visie, werkwijze…

Een complicerende factor is dat de gemeente vaak als opdrachtgever fungeert; het is vervolgens aan opdrachtnemers om beleid uit te voeren. Het is de vraag of zij nog wel uit de voeten kan met de termen opdrachtgever en opdrachtnemer bij opgavegericht werken. Wanneer partners en inwoners participeren in de keuze en contouren van opgaves, dan zijn inwoners en partners opdrachtgever. In het sociale domein is in ieder geval een dergelijke scheiding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer minder gewenst. Bij verkeer- of bouwprojecten zal er vaak nog wel sprake zijn van een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie. Projecten in het ruimtelijk domein maken vaak ook onderdeel uit van complexe gebiedsontwikkeling, waarbij op onderdelen het sociale en ruimtelijke domein samenvloeien. En ook dan past opgavegericht werken.

Opgave hackathon 
Opgaveteams willen de stem van inwoners in al haar verscheidenheid zo dicht mogelijk bij hun team horen. Hoe zou de gemeente dat kunnen regelen? Wat kan de opgave eigenaar doen waardoor de stem van wijkteams doorklinkt in het betreffende opgaveteam? Hoe kan hij/zij bijvoorbeeld ervoor zorgen dat het basisonderwijs en jeugdzorg zich herkend in de opgave jeugd? Hoe zorg je er ook voor dat de raad betrokken en geïnformeerd is en haar toezichthoudende rol met gemak kan vervullen? Het opgaveteam zou bijvoorbeeld bijeenkomsten met alle stakeholders kunnen organiseren; hackathons worden dat ook wel genoemd. Dat is het moment bij uitstek dat bestuurders, directie en gemeenteraadsleden in gesprek gaan met inwoners en partnerorganisaties over de opgave. Als gedachtespinsel: zouden de (commissie)vergaderingen ter voorbereiding van de raadsvergadering hier niet een mooie gelegenheid voor zijn (zie bijvoorbeeld gemeente Almere)? Opgave eigenaren nemen de output mee in hun werkvoorraad(backlog) en planningsbijeenkomsten. Dergelijke netwerkbijeenkomsten hebben de functie om iedereen bij een opgave te betrekken, om draagvlak te versterken en om contacten tussen actoren te vergemakkelijken. Het is aan de opgave eigenaren en opgaveteams om aandachtig te luisteren en er hun voordeel mee te doen; om nieuwe klantverhalen op te halen en om nog beter het publieke belang te kunnen dienen.

Tot slot 
Opgavegericht werken met een agile mindset biedt een aantrekkelijk perspectief voor een gemeente die de bedoeling serieus neemt en het publiek belang daadkrachtig wil dienen. De agile koplopers wereldwijd pakken de transformatie rigoureus aan; een afdeling bij ING is bijvoorbeeld van 400 managers teruggegaan naar 13. De agile transformatie naar opgavegericht werken zal dan ook een overtuigde keuze moeten zijn. Bij de gemeente is er niet alleen een directie; er zijn ook bestuurders en een gemeenteraad. En iedereen zal haar steentje moeten bijdragen. Dus niet alleen de opgaveteams slaan volop aan het experimenteren en leren, dat geldt evenzo voor de directie, bestuurders en de gemeenteraad. Er is geen ruimte om eindeloos met elkaar te overleggen en af te stemmen hoe opgave gericht werken in te richten, dat is nu net de valkuil. Opgavegericht werken betekent daadkrachtig aan de slag gaan. De gemeente zet de nieuwe structuur in de steigers en vervolgens wordt al doende en lerende met elkaar de nieuwe werkwijze vormgegeven. En dit alles begint met een overtuigende, visionaire en moedige directie en bestuur.

In het volgende artikel zullen we uit de doeken doen hoe met opgavegericht werken aan de slag te gaan, waarbij we de gemeente Ede als casus gebruiken. Onderwerpen als de verschillende rollen in een opgaveteam, de bijeenkomsten in een sprint, de aansturing, de financiën en de rol van de afdeling (team-van-teams) komen dan aan bod. In een derde artikel vertellen we over de veranderaanpak en onze ervaringen in de gemeente Ede.

Kas Burger – Agile adviseur                                                  kas.burger@planet.nl
Ido van der Meulen – Manager Beleid Sociaal Domein        ido.van.der.meulen@ede.nl