Governance of purpose-driven work in municipalities using an agile mindset

In purpose-driven work with an agile mindset, the purpose is defined together with inhabitants and periodically evaluated. Purpose teams play a central role and they are responsible for the purpose, results and they are 'accountable' to inhabitants, the alderman and to management. This requires a different municipal organization and positioning of actors. The municipal council will have to be involved in the purpose. The purpose-owner and the alderman regularly play each other's ball, for an inhabitant-oriented and decisive service by purpose-teams. The agile principles and scrum structure provide a foothold and you really need it; otherwise, intentions about self-management, transformation are not very appropriate (download pdf)

In my previous article, together with Ido van der Meulen, I introduced purpose-driven work using an agile mindset. The agile way of working offers the municipality a perspective to anticipate flexibly and decisively on the wishes of inhabitants and civil organizations by listening carefully to them. This is all the more important given the decentralization from government to municipalities. I considered the core values and cultural characteristics of agile-oriented work, such as autonomy, self-managing teams and serving leadership. I then discussed the central position of the customer, the public interest, in municipalities.

In this article I will focus on the implications of purpose-driven work for the municipal council, aldermen and the municipal organization could have. First, I describe the agile pillars that also apply to purpose-driven work in a municipality. As an outsider I want to give some notions to municipalities, where a number of my experiences come together. I was a council member and chairman of the accounting and audit committee of 2006 - 2010 in Amsterdam Oost. Professionally I have been working for many years on designing and organizing learning processes. Agile coaching and advice have been added in recent years. I spent a year in a medium-sized municipality as a designer and advisor for purpose-driven work.

In municipalities, it is increasingly common to describe the major issues as a purpose. A purpose would help to better understand the inhabitant in all its diversity. In business, complex issues are increasingly being tackled with scrum and the agile mindset; also, because speed of change is a matter of survival. And that also applies to municipalities: care for children who need acute help and care for the elderly require quick decision-making and adequate services. And it must all be arranged with a smaller budget. This requires a creative and smart approach and everyone is needed, not only the smartest policymaker. The business community has started using agile for this and now it is up to the municipalities. And when you compare the complexity of a municipality with IT companies, agile with municipalities is of a different order. There are so many more stakeholders in a municipality, including the city council and politics.

Externally focused on inhabitants
Purpose-driven work fits well with the concept of new public governance, with its emphasis on cooperation and co-creation with external actors. Municipal issues are defined and realized in collaboration with external actors; management and their executors / officials get a position and work from these purposes (Anderson, 2018). This implies that Inhabitants from the purpose have the 'right to challenge', organized through sprint reviews and purpose meetings. With 'external actors' I distinguish between inhabitants, entrepreneurs and partner organizations. The legitimization of activities carried out by the municipality and partner organizations is about the needs and wishes of inhabitants and entrepreneurs. The term 'cooperation' also requires a note. External focus means that the municipality focuses on the demand of inhabitants and entrepreneurs: from the outside in. Of course, demand-oriented does not mean: your wish is our command. The municipality has a limited budget, which is why the purpose teams also should have the courage to sell 'no' to inhabitants and to the alderman. I prefer to talk about 'customers' and 'customer groups', because these terms better define what I mean. In the agile mindset with its scrum methodology, the customer is the most important pillar; it is about serving customers perfectly. In agile customer stories are central and they serve as a stepping stone for the activities in the sprints. And at the end of a sprint, the team presents its results to inhabitants, to the customer. For more background information about the roles and the various meetings that suit an agile mindset, see the scrumguide.

The above means a lot. If the municipality collects questions from society and anticipates this quickly. This may call for friction with the policy role of the city council. Better said, with the interpretation that many city councils give to their role. What role does the annual plan play with a wide range of goals, when the municipality will actively anticipate customer questions and determine priorities together with inhabitants? Is the annual cycle with annual plan and budget not up for discussion when you start working cyclically? Working together with inhabitants will be a challenge for many civil servants.

Teams
When working with the agile mindset in a purpose-driven way, 'cross functional' teams are one of the three pillars, besides customer focus and working in networks. It is important to give purpose teams as much space as possible, so that they can optimally serve inhabitants with a fixed budget. The purpose-owner is also budget holder. Teams embrace self-managing as much as possible and are responsible for their services and results, with team members determining how they do it and experiencing ownership of the purpose. In municipalities the word responsibility is often used; the alderman, the city council, the department manager, they are all responsible, it is logical that teams cannot come into their power. The Dutch word responsibility has its limitations; in English the words 'responsability' and 'accountability' are used and that creates more clarity: the purpose team is accountable to the alderman. To put teams in their power servant leadership has been asked, emphasizing the hierarchy of 'competences' (Gary Hamel and Laloux). ). For more information about management functions, see my previous article.

Governance and interactions between actors
The external focus of purpose-driven working with a central role for purpose teams from an agile mindset, means a lot for the organization and governance of the municipality: for the municipal council, the alderman and mayor, management, the tribelead (department manager) and cooperation with partner organizations. Below I present the most important actors and their interactions in the governance of the municipality. In the picture the so-called accountability loop is central to the relationship between resources (time, money and people) and accountability. Especially the purpose team, the alderman and the municipal council members have contacts with inhabitants. The management has the task of organizing resources, in addition to coordination and information provision.

Municipal council
The municipal council focuses on the so-called 'purpose' from its framework role and distributes the scarce resources in general. In the Anderson study (2018), the municipality demonstrated that the district committees were very satisfied and that the municipal council members were dissatisfied. In other words, the customer was satisfied with the services and the municipal councilors as representatives of inhabitants did not ... it does not get much wackier than that! Council members can view the formulation and realization of objectives with inhabitants as an erosion of their own role as council members, especially if they are not involved in the new way of working (Anderson, 2018). Anderson hits the nail here on the head. Council members are generally strongly involved in the internal formulation and realization of objectives and then feel more comfortable with the (waterfall) project management method, even though it often does not work in complex situations. They want to be in the driver’s seat, from their role in the municipal law. A similar reaction was visible in the business world when working with scrum, without an extensive plan of action that people have worked on for month. Teams work with 'sprints' and a 'purpose' and then the management quickly loses the in-control feeling and should have confidence in its teams.

The annual plan is in any case a complicated document for many council members; a budget of more than 100 million can only be understood by a few council members. The vast majority of council members get lost in thick packs of paper and do not see the financial implications of goals and programs. Council members want to be in the driver’s seat, while the policymakers have written the annual plan for more than 90%. How many council members take the initiative to be informed in a private conversation by the controller or department manager about the budget? Writing the annual plan also costs (senior) policy staff a lot of time, time that they cannot spend on the 'customer'. Many agile organizations have stopped for a large part with extensive annual plans, it has to be much more cyclical in our dynamic society. And that also applies to municipalities! Even though you cannot escape an annual budget. The board's supervisory role also takes on a different character in the case of a purpose-driven approach. When you work with an agile mindset, sprint results are discussed in the review meeting, for example. Council members are free to visit these meetings and above all to listen carefully (many employees will find the presence of council members uncomfortable). It is logical that council members crave more insight into youth and WMO programs; a lot of money is involved and in many municipalities council members are faced with substantial cost overruns. But it is complex and the issue is constantly changing. In their supervisory role, council members can emphasize the enormous cost overruns; they can emphasize the urgency of action, but they cannot do more and that is frustrating

The city council is ultimately responsible for the allocation of resources, read money. Purpose-driven work requires a flexible attitude in terms of resources and a budget with policy-free space fits in with this. It is not feasible to ask permission from the city council for smaller expenses outside the budget. This is indeed a question that almost all agile organizations are struggling with. A solution could be that there is a fund managed by a few strategists who advise the board and municipal management. Purpose owners then submit with each other and together with their tribelead a proposal in which additional resources should be allocated for certain teams. Of course, they are assisted and not controlled by the controllers of the municipality.

The research by Anderson (2018) concludes that council members should be much more involved in the purposes. Correct. However, a council member cannot join a purpose team. We will have to think of something whereby council members are involved in the choice and the definition of the 'purpose'. Of course, it cannot be the case that policymakers of the municipality define the purpose in all their wisdom. For example, you could organize a meeting every six months with all actors involved in a purpose, including council members and representatives of inhabitants; such as the participation council. Together the 'purpose' of the purpose is defined and questions, wishes are given to the purpose team. The purpose team reports on its developed products and services six months later and, for example, the client or participation council shares its findings. During that meeting the purpose will be adjusted and the most important dilemmas and wishes will be collected. It is important that council members get a better understanding of the complex matter of the issue and experience that inhabitants, the customer, are in the lead in terms of services to be provided and that all parties do their utmost to serve target groups properly and efficiently. Could it be an option to transform the council meetings into purpose meetings? Commission meeting 1 is then about the purpose youth, month 2 about the purpose care and the elderly, etc. In fact, the framework role of council members is then delegated to that semi-annual meeting. In the city council, the proposals are mainly confirmed. This may mean or feel as a depoliticization of the city council. These meetings will have the character of open-space, deep democracy or hackathon.

It is important that the city council can call the purpose team to account when it makes a mess of it. This often has to do with significant cost overruns. The council holds the alderman 'accountable' and again holds the account teams 'accountable' and an audit can be carried out. The council will usually contract an organization with subject matter experts to set up an (audit) investigation. When it subsequently turns out that the municipal organization can be charged for anything, the municipal council will act.

The alderman
The aldermen manage the municipality together with the mayor and they implement the decisions of the city council. In a purpose-driven approach, the alderman is generally the administrative client of the purpose team with its purpose owner, as is stated. That would also mean that the alderman provides frameworks in terms of content. The alderman would be responsible for the purpose ...? No, the purpose team is responsible for the results and its services, she collects customer stories. The team is not for nothing the crucial pillar for purpose-driven work. Better to say: team is 'accountable' to the alderman. And what do we mean by that, when purpose teams join forces with inhabitants, with teams that handle the variety in a complex environment and when you know that teams are put their strength into effect to achieve results? Before you know it, the purpose team operates in a situation with satisfied neighborhood committees and aldermen feel that they are out of the game. And that must not happen!

The purpose team is best informed about all the questions and wishes of inhabitants in the municipality. If it is good ... but that is often not the case. I see municipal purpose teams that do not visit constantly the network outside the town hall. Sometimes you see aldermen fulfilling that role constantly in conversation with inhabitants. Ignorance characterizes the municipality when it outsources the fieldwork and stays in its ivory tower itself and where policy and implementation are also strictly separated. The founder of scrum Jeff Sutherland argues that product owners, read purpose owners, should spend 50% of their time with customers; that's the purpose! You could say that purpose owners and aldermen keep a close eye on questions and wishes of inhabitants. They can then properly involve council members and the alderman can set out action via management. The alderman can work hard to free up extra funds and ultimately the city council will go over it again.

The alderman depends for a large part on the information and advice that comes from the purpose team. In order to ensure that the aldermen can properly fulfill their role, the purpose owner and the alderman will be constantly in discussion with each other, they are a team and they regularly play each other's ball. Together they come to the priorities for the coming months and thus secure the connection with the multi-year policy agreement. Management should not want to join, they operate more at a distance and that might be hard for many managers, willing to be in-control. Through the half-yearly meeting with all actors; you prevent that it becomes a one-two between alderman and purpose owner. Of course, the alderman is welcome at the review meeting, where the team presents its results to customer representatives, read inhabitants, who then provide feedback. The alderman mainly has a listening attitude during such a meeting; tries to understand what is going on and experiences how a purpose team anticipates developments in the municipality.

When you start working with an agile mindset as a municipality, you choose for serving leadership and then you use the hierarchy of competences (Gary Hamel). This means that the alderman should be the wise and smart adviser for purpose teams; in order to be able to perform even better, also in his or her own interests. Not all aldermen will have this in mind and sometimes do not understand it, after all it is a political appointment. The alderman will act when inhabitants are not satisfied with the performance of the municipality (which falls into his / her portfolio) and when he / she thinks that the purpose team does not perform well. In general, the purpose owner and the alderman will come to an agreement. But it is not up to the alderman to intervene in the purpose team and to give directions, in other words it is not up to the alderman to exercise the hierarchy of authority towards a purpose team. That is a job for the municipal hierarchy, which takes a request from the alderman into consideration. The top of the municipal organization will not blindly follow the request of the alderman, she will first carry out her own analysis (audit). Sometimes it can be important to protect a team for an alderman. If all goes well, the hierarchy of authority is rarely applied in an agile work environment and it is only up to the tribelead to intervene after thorough investigation in the purpose team. If the training team needs extra resources, the municipal organization hierarchy will submit this request to the alderman and the alderman in the city council. Of course, the purpose team will inform the alderman in advance.

Tribelead (department- or team manager)
The department manager, also known as the tribelead, facilitates and creates an optimal playing field, allowing purpose teams to flourish. It serves as a buffer for the whims of management and creates the conditions for psychological safety in teams. He/she is responsible for the management of the organizational change, coordinates strategically with the management and is responsible for organizing the purpose team support by policy support staff, personnel policy, IT, subsidies, finances, etc.

If there is no chapter lead, the tribelead will also be responsible for the HR and performance cycle. As far as the HR cycle is concerned, part of that job can also be laid with the team, team members then decide with each other which skills and competences should be strengthened in the context of the purpose. In the agile way of thinking, professional competence regains the recognition it deserves (via chapters), professional development is therefore a natural choice (see also Tonkens, et al. 2018) and the team works as a learning community. You could also delegate the HR cycle to the organization coach with HR in the background. With regard to the performance cycle, it concerns the periodic and annual assessment. In addition to the tribelead, the purpose owner and organization coach are also involved in these assessments. The tribelead will generally conduct the interview with the team member and preferably a few times a year. You could also ask team members to assess each other. Make it not too complicated.

The tribelead plays an important role in the provision of 'resources', such as time, people and money, which means that the purpose owner is a budget holder. The tribelead ensures that the team has a good composition so that the team can do its job well. And sometimes it appears in a review meeting that certain expertise is needed and then the tribelead gets to work. Extra expertise sometimes also means extra expenses, not budgeted, and the municipal organization must be aware of that. The tribelead also guards that there is time; that agendas are not densely paved and that team members have time to experiment. Especially the tendency to invest a meeting about everything has to be confined.

Is the tribelead the municipal client of the team? And what do we mean by that, when purpose teams define the purpose together with inhabitants? In business you are not talking about commissioning; I find it a confusing concept. The purpose team is responsible and she does everything possible to serve the customer optimally. You could say that the team is 'accountable' to the tribelead and the tribelead is 'accountable' to the team. However, accountability has more significance between the purpose team and the alderman.

From an agile mindset, the tribelead uses the hierarchy of competences. The team and team members like to ask the tribelead for advice for an even better service. And once in a while the tribelead uses the hierarchy of authority and a decision is made. The tribelead is the only one in the organization that can exercise the hierarchy of authority with regard to the team. In other words: she intervenes. You could position the tribelead next to the network of purpose teams or as a spider in the web and that is he/she is in the middle of the network of purpose teams, in the team-of-teams, as a spin-doctor.

The purposes
It is obvious that in the social domain the three major decentralizations will be dealt with, along with the housing purpose and the environmental law purpose. The different purposes are quite obvious and yet it is important to define them together with inhabitants, so you make a good start.

Composition of purpose teams and partner organizations
With regard to the composition of a purpose team, policymakers and people implementing the policy work together; you can only quickly anticipate changes in the outside world if you do this together, experiment together and learn from each other. Policymakers have to unlearn to spend months to develop a policy paper. Working in a team will not be easy for many officials; since they can no longer retreat to their island! Employees can also no longer rely on their job description because they are contracted for a purpose on the basis of their professionalism, knowledge and experience.

IT increasingly plays a role in the digitizing world. The purpose team can only operate effectively when it has access to brand new data. Each tribe should have its own information specialist (s) who participate in the purpose teams. At an agile organization like ING, data specialists are often in the team! The information specialists are in general positive about it; it motivates to get an information question in a planning meeting and to present the information within two weeks. Then you feel that you are meaningful. And it also works the other way around: team members get more affinity with IT and data. Information analysts also ensure that teams have insight into the expenditures and how they relate to the budget. Management information is first of all meant for the purpose team, which is ultimately responsible. This information is also accessible to the tribelead, the management and the alderman, so that they can support the purpose team even better.

When you operate from the purpose perspective, important partner organizations will also participate in the purpose team. People have to get used to the idea that for example the welfare organization or a care organization will join the team, "is it possible and allowed?" The municipality is often the client and financier of partner organizations and she will generally have to take off her cap from the client, otherwise you cannot cooperate. In first instance, partner organizations often react enthusiastically to the invitation to join the team: "are we allowed to be in charge of the purpose program?" And that is how the network organization takes shape from bottom up and step by step; with a municipality that takes the lead. Working intensively and working with sprints on complex issues also means that the municipality as a client is less able to quantify the output contribution by the partner and to pay off partners. A municipality must be a reliable partner; it cannot be the case that the municipality wants to build up a relationship of trust on one side and confront the partner organization with a sharp budget cut on the other. The purpose owner is in direct contact with the management of the partner organization, whereby the management of the partner organization is accountable to the purpose owner (and not the department manager) and vice versa. The contours of an advisory board for the purpose team become visible consisting of management members of the most important partner organizations, the municipality and the alderman.

Purpose-driven work also has consequences for the partner organization. To begin with, she will have to spend time in the purpose team. Intensive cooperation means that the municipality gets much better insight into the actions of the partner organization; much more will become transparent. The director of a partner organization may shy away from that. Previously, for example, the partner organization did not take it so closely with declarations and the municipality becomes aware of that. Of course, you have to deal with that. To get right out of this wisdom is required; both from the municipality (alderman and declaration owner) and from the partner organization (director and department managers). This also means that the municipality will not abuse the new insights in its supervisory role. That is why the crucial value of trust gets meaning in daily practice. This of course also applies the other way around: the partner organization gets a lot more insight into the activities of the municipality. Do not let fear be a guide, the agile mindset builds on trust and you build that up with each other.

Summarizing
In purpose driven work with an agile mindset, inhabitants, purpose teams and their interaction are the cornerstones for sounding results. All actors do everything to put the purpose team in its power; that is the task of the municipal hierarchy, serving leadership is not something for free. The team is responsible and nobody else! The purpose owner and his/her alderman always play each other's ball; they are 'accountable' to each other. City council members are involved, for example with six-monthly purpose framework meetings, in which all relevant actors participate. During these meetings, the team and the alderman are also accountable, starting with inhabitants. The most important partner organizations participate in the purpose team and the network organization is gradually taking shape.

Governance van opgavegericht werken in gemeenten met een agile mindset

Bij opgavegericht of -gestuurd werken vanuit een agile mindset worden de opgaven samen met inwoners gedefinieerd en periodiek geëvalueerd. Opgaveteams hebben daarbij een centrale rol en zij zijn verantwoordelijk voor de opgave en resultaten. Dit vraagt een andere gemeentelijke organisatie en positionering van actoren. De gemeenteraad zal bij de opgave betrokken moeten worden. Opgaveteams zijn ‘accountable’ naar inwoners, de wethouder en naar de directie, waarbij de opgave eigenaar en de wethouder elkaar elkaar regelmatig de bal toe spelen, voor een inwonergerichte en daadkrachtige dienstverlening door opgaveteams. De agile principes en scrumstructuur bieden een houvast en die heb je hard nodig; anders komt er van intenties over zelfsturing, transformatie en kanteling weinig terecht (download pdf)

In mijn vorige artikel heb ik samen met Ido van der Meulen opgavegericht werken vanuit een agile mindset geïntroduceerd. De agile werkwijze en mindset biedt de gemeente een perspectief om wendbaar en daadkrachtig te anticiperen op wensen van inwoners en maatschappelijke organisaties door goed naar hen te luisteren. Dit is eens te meer van belang gezien de decentralisaties. Ik heb stil gestaan bij de kernwaarden en cultuurkenmerken van opgavegericht werken, zoals autonomie, zelfsturende teams en dienend leiderschap. Vervolgens heb ik de centrale positie van de klant, het publieke belang, in gemeenten besproken.

In dit artikel sta ik stil bij de implicaties die opgavegericht werken voor de gemeenteraad, wethouders en de ambtelijke organisatie zou kunnen hebben. Ik beschrijf eerst de agile pijlers die ook voor opgavegericht werken gelden. Als buitenstaander wil ik een aantal noties aan gemeenten meegeven, waarbij een aantal ervaringen samenkomen. Ik was raadslid en voorzitter reken- en rekenkamercommissie van 2006 – 2010 in Amsterdam Oost. Professioneel houd ik me al vele jaren bezig met het ontwerpen en organiseren van leerprocessen. De laatste jaren is agile coaching en advisering daar bij gekomen. Ik heb een jaar meegedraaid in een middelgrote gemeente als ontwerper en adviseur van opgavegericht werken.

In gemeenteland is het steeds meer gemeengoed om de grote vraagstukken vanuit de bedoeling als opgave te betitelen. Opgavegericht zou je kunnen vervangen door ‘samenlevingsgericht’, daarmee komt de inwoner in al haar verscheidenheid beter in beeld. In het bedrijfsleven worden complexe vraagstukken steeds vaker met scrum en de agile mindset aangepakt; ook omdat snelheid van verandering een kwestie van overleven is[1]. En dat geldt natuurlijk ook voor gemeenten: zorg voor kinderen die acuut hulp nodig hebben en zorg voor ouderen vraagt om snelle besluitvorming en adequate dienstverlening. En het moet allemaal geregeld worden met een kleiner budget. Dat vraagt om een creatieve en slimme aanpak en daar is iedereen bij nodig, niet alleen de slimste ambtenaar. Het bedrijfsleven is hiervoor agile gaan gebruiken; nu de gemeenten nog. En wanneer je de complexiteit van een decentralisatie vergelijkt met IT bedrijven, dan is agile bij gemeenten van een andere orde. Er zijn in een gemeente zoveel meer belanghebbenden, waaronder de gemeenteraad en de politiek.

Extern gericht op inwoners
Opgavegericht werken past goed in het concept van new public governance, met haar nadruk op samenwerking en co-creatie met externe actoren. Maatschap­pelijke opgaven worden in samenwerking met externe actoren gedefinieerd en gerealiseerd; de bestuurders en hun uitvoerders/ambtenaren krijgen positie en werken vanuit die opgaven (Anderson, 2018). Dit impliceert dat inwoners vanuit de opgave de ‘right to challenge’ hebben, georganiseerd via sprint reviews en opgave bijeenkomsten. Bij ‘externe actoren’ maak ik onderscheid tussen inwoners, ondernemers en partnerorganisaties. De legitimering van activiteiten uitgevoerd door de gemeente en partnerorganisaties gaat over de behoeften en wensen van inwoners en ondernemers. Het begrip ‘samenwerken’ vraagt ook om een kanttekening. Externe gerichtheid betekent dat de gemeente zich richt op de vraag van inwoners en ondernemers: van buiten naar binnen. Natuurlijk betekent opgavegericht niet: u vraagt, wij draaien. De gemeente heeft namelijk een beperkt budget, vandaar dat opgaveteams ook ‘nee’ moeten durven verkopen aan inwoners en aan de wethouder. Ik heb het liever over ‘klanten’ en ‘klantgroepen’, omdat deze begrippen scherper aangeven wat ik bedoel. In de agile mindset met haar scrum methodologie is de klant de belangrijkste pijler; het draait om het perfect bedienen van klanten. In agile staan de klantverhalen centraal en zij dienen als kapstok voor de activiteiten in de sprints. En aan het eind van een sprint presenteert het team haar resultaten aan inwoners, aan de klant. Klik hier voor meer achtergrondinformatie over de rollen en de verschillende bijeenkomsten die passen bij een agile mindset.

Bovenstaande betekent nogal wat. Als de gemeente vragen vanuit de samenleving ophaalt en daar snel op anticipeert, dan kan dit op gespannen voet staan met de kader stellende rol van de gemeenteraad. Beter gezegd, met de invulling die veel gemeenteraden aan hun rol geven. Welke rol speelt het jaarplan met een breed pallet aan doelen, wanneer de gemeente daadkrachtig gaat anticiperen op klantvragen en samen met inwoners prioriteiten bepaalt? Staat de jaarcyclus met jaarplan en begroting niet ter discussie, wanneer je kort cyclisch gaat werken? Samenwerken met inwoners zal voor veel ambtenaren een uitdaging betekenen.

Teams
Bij opgavegericht werken met de agile mindset zijn ‘cross functionele’ teams 1 van de drie pijlers, naast klantgerichtheid en werken in netwerken. Het is van belang om opgave- en wijkteams zoveel mogelijk ruimte te geven, waardoor zij inwoners optimaal kunnen bedienen met een vastgesteld budget. De opgave eigenaar is dan ook budgethouder. Opgaveteams zijn zoveel mogelijk zelfsturend en zijn verantwoordelijk voor hun diensten en resultaten, waarbij teamleden bepalen hoe zij het doen en eigenaarschap over de opgave ervaren. In gemeenten wordt het woord verantwoordelijkheid te pas en onpas gebruikt; de wethouder, de gemeenteraad, de afdelingsmanager, zij allen zijn verantwoordelijk, het is logisch dat teams dan niet in hun kracht kunnen komen. Het Nederlandse woord verantwoordelijkheid kent haar beperkingen; in het Engels worden de woorden ‘responsability’ en ‘accountability’ gebruikt en dat schept meer duidelijkheid: het opgaveteam is accountable naar de wethouder en dat gaat gepaard met weinig bureaucratie. Om teams in hun kracht te zetten is dienend leiderschap gevraagd, met een hiërarchie van ‘competences’ (Gary Hamel en Laloux). Voor meer informatie over de agile managementfuncties, klik hier.

Goevernance en interacties tussen actoren
De externe gerichtheid van opgavegericht werken met een centrale rol voor opgaveteams vanuit een agile mindset, betekent van alles voor de inrichting en ‘governance’ van de gemeente: voor de gemeenteraad, het college van B&W, de directie, de tribelead (afdelingsmanager) en de samenwerking met partnerorganisaties. Hieronder presenteer ik de belangrijkste actoren en hun interacties in de governance van de gemeente. In het plaatje staat de zogenaamde accountability-loop centraal met de relatie tussen middelen voorziening (tijd, geld en mensen) en accountability. Vooral het opgaveteam, de wethouder en de gemeenteraadsleden contacten hebben contact met inwoners. Het management heeft als taak middelen te organiseren, naast afstemming en informatievoorziening.

Gemeenteraad
De gemeenteraad richt zich vanuit haar kader stellende rol op de zogenaamde ‘purpose’ en zij verdeelt in grote lijnen de schaarse middelen. In het onderzoek van Anderson (2018) bleek in de gemeente met opgavegericht werken, dat de wijkcommissies zeer tevreden waren en de gemeenteraadsleden ontevreden. Oftewel de klant was tevreden over de dienstverlening en de gemeenteraadsleden niet... het moet toch niet gekker worden! Raadsleden kunnen het formuleren en realiseren van doel­stellingen met inwoners opvatten als uitholling van hun eigen rol als raadslid, zeker als zij bij de nieuwe werkwijze niet betrok­ken zijn (Anderson, 2018). Anderson slaat hier de spijker op de kop. Raadsleden zijn over het algemeen sterk betrokken bij het intern formuleren en realise­ren van doelstellingen en voelen zich dan meer senang met de (waterval) projectmanagement methode, ook al werkt die vaak niet in complexe situaties. Zij willen aan het stuur zitten, vanuit hun rol in de gemeentewet. Een vergelijkbare reactie was zichtbaar in het bedrijfsleven toen men met scrum ging werken, zonder forse plan van aanpakken waar voorheen maanden werk aan werd besteed. Teams werken met ‘sprints’ en een ‘purpose’ en dan verliest het management al snel het in-control gevoel en moet zij vertrouwen hebben in haar teams.

Het jaarplan is sowieso voor veel raadsleden een ingewikkeld document; een begroting van meer dan 100 miljoen is slechts voor enkele raadsleden te begrijpen. Het overgrote deel van de raadsleden raakt de weg kwijt in dikke pakken papier en doorziet niet de financiële implicaties van doelen en programma’s. Raadsleden willen het gevoel hebben aan het stuur te zitten, terwijl de ambtenaren het jaarplan voor meer dan 90% geschreven hebben. Hoeveel raadsleden laten zich in een privégesprek uitgebreid door de controller of afdelingsmanager voorlichten over de begroting? Het schrijven van het jaarplan kost (senior) beleidsmedewerkers trouwens ook heel veel tijd, tijd die zij dan niet aan de ‘klant’ kunnen besteden. Veel agile organisaties zijn voor een groot gedeelte gestopt met uitgebreide jaarplannen, het moet veel kort cyclischer in onze dynamische maatschappij. En dat geldt natuurlijk ook voor gemeenten! Al ontkom je niet aan een jaarlijkse begroting. De toezichthoudende rol van de raad krijgt bij opgavegericht werken ook een ander karakter. Wanneer je met een agile mindset gaat werken, worden sprintresultaten bijvoorbeeld besproken in de review bijeenkomst. Het staat raadsleden vrij om die bijeenkomsten te bezoeken en vooral goed te luisteren (menig medewerker zal de aanwezigheid van raadsleden trouwens ongemakkelijk vinden). Het is logisch dat raadsleden hunkeren naar meer inzicht over de jeugd en WMO-programma’s; er gaat veel geld in om en in veel gemeenten worden raadsleden geconfronteerd met forse kostenoverschrijdingen. Maar het is complex en het vraagstuk is constant in beweging. In hun toezichthoudende rol kunnen raadsleden tamboereren op de enorme kostenoverschrijdingen; zij kunnen de urgentie van actie benadrukken, maar meer kunnen ze eigenlijk niet en dat is frustrerend.

De gemeenteraad is uiteindelijk verantwoordelijk voor de allocatie van middelen, lees geld. Opgavegericht werken vraagt een flexibele opstelling wat betreft middelen en daar past een budget met beleidsvrije ruimte bij. Het is niet werkbaar dat voor kleinere uitgaven buiten het budget toestemming van de gemeenteraad gevraagd moet worden. Dit is trouwens een vraagstuk waar bijna alle agile organisaties mee worstelen. Een oplossing zou kunnen zijn dat er een reservepot is, dat beheerd wordt door een paar strategen die B&W en de directie adviseren. Opgave eigenaren dienen dan met elkaar en samen met hun tribelead een voorstel in welke extra middelen toegewezen zouden moeten worden voor bepaalde teams. Uiteraard worden zij bijgestaan door de controllers van de gemeente.

Het onderzoek van Anderson (2018) komt tot de conclusie dat raadsleden veel meer betrokken zouden moeten worden bij de opgaves. Helemaal waar. Echter, een raadslid kan niet meedoen met een opgaveteam. Je zal iets moeten bedenken waardoor raadsleden betrokken zijn bij de keuze en de ‘purpose’ van iedere opgave. Het kan natuurlijk niet zo zijn dat beleidsmedewerkers van de gemeente in al hun wijsheid de opgaves definiëren. Je zou bijvoorbeeld elk half jaar een bijeenkomst kunnen organiseren met alle actoren rondom een opgave, inclusief raadsleden en vertegenwoordigers van inwoners; zoals bijvoorbeeld de participatieraad. Met elkaar wordt de ‘purpose’ van de opgave gedefinieerd en worden vraagstukken aan het opgaveteam mee gegeven. Het opgave team doet een half jaar later verslag over haar ontwikkelde producten en diensten en bijvoorbeeld de cliënten- of participatieraad deelt haar bevindingen. Tijdens die bijeenkomst wordt de purpose bijgesteld en worden de belangrijkste dilemma’s en wensen geïnventariseerd. Belangrijk is dat raadsleden iets beter de complexe materie van het vraagstuk gaan begrijpen en ervaren dat bewoners, de klant, in de lead zitten wat betreft te leveren diensten en dat alle partijen hun uiterste best doen doelgroepen goed en efficiënt te bedienen. Zou het misschien een optie zijn om de commissievergaderingen te transformeren naar opgave bijeenkomsten? Commissievergadering 1 gaat dan over de opgave jeugd, maand 2 over de opgave WMO en ouderen, etc. In feite wordt de kader stellende rol van raadsleden dan gedelegeerd naar die halfjaarlijkse opgave bijeenkomst. In de gemeenteraad wordt dit kader dan vooral nog bekrachtigd. Dit betekent wellicht enige depolitisering van de gemeenteraad. Deze bijeenkomsten zullen het karakter hebben van open-space, deep democracy of hackathon.
Het is belangrijk dat de gemeenteraad het opgaveteam ter verantwoording kan roepen wanneer de zij er een potje van maakt of lijkt te maken. Dit heeft vaak te maken met forse kostenoverschrijdingen. De raad houdt de wethouder ‘accountable’ en die houdt weer de opgaveteams ‘accountable’ en er kan er een audit uitgevoerd worden. Veelal zal de raad een adviesorganisatie organisatie met inhoudsdeskundigen contracteren om een (rekenkamer) onderzoek in te stellen. Wanneer vervolgens blijkt dat de ambtelijke organisatie van alles aangerekend kan worden, zal de gemeenteraad actie ondernemen.

Wethouder
De wethouders besturen samen met de burgemeester de gemeente en zij voeren de besluiten van de gemeenteraad uit. Bij opgavegericht werken is de wethouder over het algemeen de bestuurlijk opdrachtgever van het opgaveteam, van de opgave eigenaar, zo wordt wel gesteld. Dat zou ook betekenen dat de wethouder kaders geeft qua inhoud. De wethouder zou verantwoordelijk zijn voor de opgave…? Nee, het opgaveteam is verantwoordelijk voor de resultaten en haar diensten, zij verzamelt de klantverhalen; het team is niet voor niets de cruciale pijler bij opgavegericht werken. Beter is om te zeggen: team is ‘accountable’ naar de wethouder. En wat bedoelen we daar dan mee, wanneer opgaveteams samen met inwoners optrekken, met teams die de variëteit in een complexe omgeving hanteren en wanneer je weet dat dat je teams volop in hun kracht moet zetten, wil je tot resultaten komen? Voor je het weet opereert het opgaveteam in een situatie met tevreden wijkcommissies en hebben wethouders het gevoel buiten spel te staan. En dat mag niet gebeuren!

Het opgaveteam is het best geïnformeerd over alle vragen en wensen die bij inwoners in de gemeente spelen. Als het goed is… maar dat is vaak niet zo. Ik zie gemeentelijke opgaveteams die weinig het netwerk buiten het gemeentehuis opzoeken. Soms zie je wethouders wel die rol vervullen en zijn zij constant in gesprek met inwoners. Onwetendheid werkt de gemeente in de hand wanneer zij het veldwerk uitbesteed en zelf in haar ivoren toren blijft zitten en waar beleid en uitvoering ook nog eens strikt gescheiden zijn. De grondlegger van scrum Jeff Sutherland stelt dat productowners, lees opgave eigenaren, 50% van hun tijd bij klanten zouden moeten zitten; dat is de bedoeling! Je zou kunnen zeggen dat opgave eigenaren en wethouders met elkaar goed zicht houden op vragen en wensen van inwoners. Vervolgens kunnen zij raadsleden er goed bij betrekken en de wethouder kan lijnen uitzetten via de ambtelijke top. De wethouder kan zich hard maken voor het vrij maken van extra middelen en uiteindelijk gaat daar de gemeenteraad weer over.

De wethouder is voor een groot deel afhankelijk van de informatie en adviezen die uit het opgaveteam komen. Om ervoor te zorgen dat de wethouders goed zijn of haar rol kan vervullen, zullen de opgave eigenaar en de wethouder constant met elkaar in gesprek zijn, ze zijn een team en zij spelen elkaar aldoor de bal toe. Met elkaar komen zij tot de prioriteiten voor de komende maanden en borgen zo de verbinding met het collegeakkoord. Daar moet de ambtelijke top niet tussen willen zitten, zij opereert meer op afstand en dat zal menig manager lastig vinden. Door de half jaarlijkse bijeenkomst met alle actoren; voorkom je dat het teveel een een-tweetje wordt tussen wethouder en opgave eigenaar. Natuurlijk is de wethouder van harte welkom bij de review bijeenkomst, waar het team haar resultaten presenteert aan klantvertegenwoordigers, lees inwoners, die vervolgens feedback geven. De wethouder heeft tijdens een dergelijke bijeenkomst vooral een luisterende houding; probeert vooral te begrijpen wat er speelt en ervaart hoe een opgaveteam op ontwikkelingen in de gemeente anticipeert.

Wanneer je als gemeente met een agile mindset aan de slag gaat, dan kies je voor dienend leiderschap en dan hanteer je de hiërarchie van bekwaamheden (Gary Hamel). Dit betekent dat de wethouder vooral de wijze en slimme adviseur voor opgaveteams zou moeten zijn; die opgaveteams ondersteunt om nog beter te kunnen presteren, ook in zijn of haar eigen belang. Niet alle wethouders zullen dit scherp voor ogen hebben en soms ook niet begrijpen, het is ten slotte een politieke benoeming. De wethouder komt in beweging wanneer inwoners niet tevreden zijn over de prestaties van de gemeente (wat in zijn/haar portefeuille valt) en wanneer hij/zij meent dat het opgaveteam onvoldoende presteert. Over het algemeen zullen de opgave eigenaar en de wethouder er met elkaar wel uitkomen. Maar het is niet aan de wethouder om in het opgaveteam te interveniëren en opdrachten te verstrekken, met andere woorden het is niet aan de wethouder om de hiërarchie van autoriteit uit te oefenen richting een opgaveteam. Dat is een klus voor de ambtelijke hiërarchie, die een verzoek van de wethouder in overweging neemt. De top van de ambtelijke organisatie zal het verzoek(opdracht?) van de wethouder niet blindelings opvolgen, zij zal eerst haar eigen analyse (audit) uitvoeren. Soms kan het namelijk van belang zijn om een team voor een wethouder te beschermen. Als het goed is wordt de hiërarchie van autoriteit zelden toegepast in een agile werkomgeving en het is enkel aan de tribelead om na grondig onderzoek in het opgave team te interveniëren. Wanneer het opgaveteam extra middelen nodig heeft, dan zal de ambtelijke hiërarchie dit verzoek bij de wethouder indienen en vervolgens kan de wethouder in de gemeenteraad aan de slag. Natuurlijk stelt het opgaveteam de wethouder alvast wel op de hoogte.

Tribelead (afdeling- of teammanager)
De manager van de afdeling, ook wel tribelead genoemd, faciliteert en creëert een optimaal speelveld, waardoor opgaveteams tot bloei kunnen komen. Zij dient als buffer voor de grillen van de directie en creëert de randvoorwaarden voor psychologische veiligheid in teams. Hij/zij is verantwoordelijk voor de sturing van de organisatieverandering, stemt strategisch af met het management en is verantwoordelijk voor het organiseren van de opgaveteam ondersteuning door beleidsondersteuners, personeelsbeleid, IT, subsidies, financiën, etc.

Wanneer er geen chapterlead is, zal de tribelead ook verantwoordelijk zijn voor de HR-cyclus en de performance cyclus. Wat betreft de HR-cyclus kan een deel van die klus ook bij het team gelegd worden, teamleden bepalen dan met elkaar welke bekwaamheden versterkt dienen te worden in het kader van de opgave. In het agile gedachtegoed krijgt vakbekwaamheid weer de erkenning die zij verdient (o.a. via chapters), professionele ontwikkeling is dan ook een vanzelfsprekende keuze (zie ook Tonkens, e.a. 2018) en het team werkt als een leergemeenschap. Je zou de HR-cyclus ook bij de organisatiecoach kunnen beleggen met HR op de achtergrond. Wat betreft de performance cyclus gaat het om de periodieke en jaarlijkse beoordeling. Naast de tribelead worden de opgave eigenaar en organisatie coach hier ook bij betrokken. De tribelead zal over het algemeen het gesprek met het teamlid voeren en liefst een paar maal per jaar. Je zou ook aan teamleden kunnen vragen elkaar te beoordelen. Maak het vooral niet te ingewikkeld.

De tribelead heeft een belangrijk rol in de voorziening van ‘resources’, zoals tijd, mensen en geld, waardoor de opgave eigenaar budgethouder kan zijn. De tribelead zorgt ervoor dat het team een goede samenstelling heeft waardoor het team haar werk goed kan doen. En soms blijkt in een review bijeenkomst dat bepaalde expertise extra nodig is en dan gaat de tribelead aan de slag. Extra expertise betekent soms ook extra uitgaven, niet gebudgetteerd en daar moet de gemeentelijke organisatie op bedacht zijn. De tribelead bewaakt ook dat er tijd is; dat agenda’s niet dicht geplaveid zijn en dat teamleden de tijd hebben om te experimenteren. Vooral de neiging om over van alles een vergadering te beleggen moet ingedampt worden.

Is de tribelead ambtelijk opdrachtgever? En wat verstaan we daar dan onder, wanneer opgaveteams samen met inwoners de opgave definiëren? In het bedrijfsleven heb je het niet over opdrachtgeverschap; ik vind het een verwarrend begrip. Het opgaveteam is verantwoordelijk en zij zet alles op alles om de klant optimaal te bedienen. Je zou wel kunnen zeggen dat het team ‘accountable’ is naar de tribelead en de tribelead is ‘accountable’ naar het team. Echter, accountability heeft meer betekenis tussen het opgaveteam en de wethouder.

Vanuit een agile mindset hanteert de tribelead de hiërarchie van competenties. De tribelead is iemand waar je als team en teamlid heel graag advies aan vraagt voor een nog betere dienstverlening. En een heel enkele keer maakt de tribelead gebruik van de hiërarchie van autoriteit en wordt een besluit genomen. De tribelead is de enige in de organisatie die naar het opgaveteam en de hiërarchie van autoriteit kan hanteren. Met andere woorden: zij grijpt in. Je zou de tribelead naast het netwerk van opgaveteams kunnen positioneren of als een spin in het web en dat zit hij/zij midden in het netwerk van opgaveteams, in het team-van-teams, als een spindokter.

De opgaves
Het ligt voor de hand dat in het sociale domein de drie grote decentralisaties aan bod komen, met daarnaast de woonopgave en de omgevingswet. De verschillende opgaves liggen nogal voor de hand en toch is het van belang om ze samen met inwoners te definiëren, zo maak je een goede start.

Samenstelling van opgaveteams en partnerorganisaties
Wat betreft de samenstelling van een opgaveteam trekken beleidsmedewerkers en uitvoerders samen met elkaar op; je kunt enkel snel anticiperen op veranderingen in de buitenwereld als je dat samendoet, samen experimenteert en van elkaar leert. Beleidsmedewerkers moeten afleren om maandenlang op een nota te broeien. In een team werken zal menig ambtenaar nog niet meevallen; aangezien zij zich niet meer kunnen terugtrekken op hun eilandje! Medewerkers kunnen ook niet meer terugvallen op hun functiebeschrijving omdat zij op basis van hun professionaliteit, kennis en ervaring ingezet worden voor opgaves.

In de digitaliserende wereld speelt IT steeds meer een rol. Het opgaveteam kan enkel effectief opereren wanneer zij de beschikking heeft over kersverse data. Iedere tribe zou haar eigen informatiespecialist(en) moeten hebben, die meedoen in de opgaveteams. Bij een agile organisatie als ING zitten dataspecialisten vaak in het team! Aan de informatiespecialisten zal het niet liggen; het motiveert om in een planningsbijeenkomst een informatie vraag te krijgen en binnen twee weken bij de review de informatie te presenteren. Dan voel je dat je van betekenis bent. En het werkt ook andersom: teamleden krijgen stapje voor stapje meer affiniteit met IT en data. Informatieanalisten zorgen er ook voor dat teams inzicht hebben over de uitgaven en hoe die zich verhouden tot het budget. Managementinformatie is er voor het opgaveteam, zij is ten slotte verantwoordelijk. Die informatie is ook toegankelijk voor de tribelead, de directie en de wethouder, waardoor zij het opgaveteam nog beter kunnen ondersteunen.

Wanneer je vanuit de bedoeling opereert, hebben belangrijke partnerorganisaties ook een plaats in het opgaveteam. Dat is vaak wel even wennen; de welzijnsorganisatie of een zorgorganisatie gaat meedoen in het team, “kan en mag dat wel?” De gemeente is vaak opdrachtgever en financier van partnerorganisaties en zij zal haar pet van opdrachtgever over het algemeen af moeten zetten, anders kan je niet samenwerken. Partnerorganisaties reageren in eerste instantie vaak enthousiast op de uitnodiging mee te doen in het team: “mogen wij aan het stuur zitten van het opgave programma ?” En zo krijgt de netwerkorganisatie van onderop stapje voor stapje vorm; met een gemeente die het voortouw neemt en waar het woord regisseur minder van toepassing is. Intensief samenwerken en werken met sprints aan complexe vraagstukken betekent ook dat de gemeente als opdrachtgever minder goed op output kan sturen en partners kan afrekenen. Je zult als gemeente een betrouwbare partner moeten zijn; het kan niet zo zijn dat je linksom een vertrouwensband wilt gaan opbouwen en rechtsom de partnerorganisatie met een forse bezuiniging confronteert. De opgave eigenaar staat in direct contact met de directie van de partnerorganisatie, waarbij de directie van de partnerorganisatie accountable is naar de opgave eigenaar (en niet de afdelingsmanager) en vice versa. De contouren van een raad van advies voor het opgaveteam worden zichtbaar met de directies van de belangrijkste partnerorganisaties, de gemeente en de wethouder.

Opgavegericht werken heeft ook consequenties voor de partnerorganisatie; om te beginnen zal zij tijd moeten steken in het opgaveteam. Intensief samenwerken betekent dat de gemeente veel beter inzicht krijgt in het doen en laten van de partnerorganisatie; van alles gaat transparant worden. Daar zal menig directeur van een partnerorganisatie misschien voor terugdeinzen. Voorheen nam de partnerorganisatie bijvoorbeeld het niet zo nauw met declaraties en daar komt de gemeente dan achter. Natuurlijk moet je dat met elkaar aanpakken. Om hier goed uit te komen wordt er veel wijsheid gevraagd; zowel van de gemeente (wethouder en opgave eigenaar) als van de partnerorganisatie (directeur en afdelingsmanagers). Dit betekent ook weer dat de gemeente in haar toezichthoudende rol de nieuwe inzichten niet gaat misbruiken. Vandaar dat de cruciale waarde van vertrouwen inhoud krijgt in de dagelijkse praktijk. Dit geldt natuurlijk ook andersom: de partnerorganisatie krijgt veel meer inzicht op het doen en laten van de gemeente. Laat angst geen leidraad zijn, de agile mindset bouwt op vertrouwen en dat bouw je met elkaar op.

Samenvattend
Bij opgavegericht werken met een agile mindset zijn inwoners, opgaveteams en hun interactie de pijlers om tot klinkende resultaten te komen. Alle actoren doen er alles aan om het opgaveteam in haar kracht te zetten; dat is de taak van de ambtelijke hiërarchie, dienend leiderschap is niet iets gratuit. Het team is verantwoordelijk en niemand anders! De opgave eigenaar en zijn/haar wethouder spelen elkaar aldoor de bal toe; zij zijn ‘accountable’ naar elkaar toe. Gemeenteraadsleden worden erbij betrokken, bijvoorbeeld met halfjaarlijkse kader stellende opgave bijeenkomsten, waar alle relevante actoren aan meedoen. Tijdens die bijeenkomsten leggen het team en de wethouder ook verantwoording af, om te beginnen aan inwoners. De belangrijkste partnerorganisaties participeren in het opgaveteam; de netwerkorganisatie krijgt zo geleidelijk vorm.

[1] Steve Denning: the age of agile

---